Perustuslaista ja perustuslakivaliokunnasta

Eduskunnan perustuslakivaliokunta näytteli keskeistä roolia viime kevään ja kesän sote- ja maakuntauudistuksen eduskuntakäsittelyssä. Valiokunnan 79-sivuisen lausunnon johdosta hallitus joutui valmistelemaan pakettiin kuuluvan valinnanvapauslainsäädännön uudelleen. Ei tarvitse kummoisiakaan ennustajanlahjoja todetakseen, että perustuslakivaliokunnan rooli tulee olemaan aivan ratkaiseva myös ensi keväänä, kun uudelleen valmisteltu valinnanvapauslainsäädäntö palaa eduskunnan käsittelyyn. Perustuslakivaliokunnan keskeinen asema on kirvoittanut monenlaista yhteiskunnallista pohdintaa. Moni on alkanut pitää sitä yhteiskunnallisten uudistusten jarruna liian tiukkoine linjanvetoineen. Avuksi on huudettu painopisteen siirtämistä perustuslainmukaisuuden etukäteisvalvonnasta jälkivalvontaan – ja tietenkin vedetty esiin ajatus perustuslakituomioistuimesta.

Asian järkiperäiseksi analysoimiseksi on syytä ensinnäkin hahmottaa, mikä perustuslaki on ja mikä on sen tehtävä. Se paitsi määrittelee yhteiskuntajärjestyksemme keskeiset periaatteet ja julkisen vallan jaon, myös pyrkii ehkäisemään mielivaltaa. Demokratiassa poliittiset enemmistöt ja vähemmistöt vaihtelevat kaiken aikaa, ja perustuslain tehtäviin kuuluu rajoittaa satunnaisen enemmistön mahdollisuuksia tehdä mielivaltaisia päätöksiä.

Toisekseen on syytä ymmärtää, ettei lakia ja politiikkaa koskaan voi täysin erottaa toisistaan. Lait ovat poliitikkojen säätämiä, mutta ne myös rajoittavat poliitikkojen valtaa. Politiikalla ja lailla on aina yhteinen rajapintansa – kysymys on vain siitä, millä kohdin tuo rajapinta tulee näkyväksi.

Oma kitkansa lain ja politiikan suhteessa usein on. Valtiosääntöasiantuntijoillakin on omat poliittiset mielipiteensä, eivätkä ne voi olla heijastumatta heidän perustuslakitulkintoihinsa. Toisaalta usein myös monet poliitikot yrittävät todistella itselleen epämieluisat poliittiset hankkeet perustuslain vastaisiksi. Juridiikan politisointi on vahingollista, mutta vahingollista on myös politiikan juridisointi.

Mutta käänsimme asian miten päin tahansa, politiikka ja juridiikka kohtaavat aina jossain. En ole ollenkaan vakuuttunut siitä, että optimaalinen kohtaamispiste olisi perustuslakituomioistuimessa. Perustuslain ylimmän tulkinnan siirto kansan valitsemilta edustajilta demokraattista mandaattia tarvitsemattomille tuomareille tuskin ainakaan vähentäisi niitä ongelmia, joita nykyisessä järjestelmässä on nähty. Pahimmillaan se politisoisi oikeuslaitoksen. Yhdysvalloissa tuskin mitään niin poliittista onkaan kuin ylimpien tuomareiden nimittäminen. En haluaisi samaa Suomeen.

Silti iso osa esitetystä kritiikistä on aivan relevanttia. Varsinaisia valtiosääntöoppineita ei Suomesta kovin runsaasti löydy, ja näin muodoin perustuslakivaliokunta joutuu nojaamaan arvioissaan verrattain harvalukuiseen asiantuntijajoukkoon. Aivan perusteeton ei ole sekään arvio, että perustuslakiasiantuntijoiden nuorempi sukupolvi suhtautuu perusoikeuksiin fundamentalistisemmin kuin monet kokeneemmat kollegansa.

On myös totta, että perustuslakivaliokunnan työskentelytapa sisältää riskin asteittain tiukentuvaan linjaan. Valiokunta pyrkii kannanotoissaan yksimielisyyteen ja useimmiten onnistuukin siinä. Tuloksena syntyvät kannanotot muodostuvat siten usein kompromisseina joukosta vastakkaisia näkemyksiä. Valiokunnan tekemät linjaukset kuitenkin myös ohjaavat sen myöhempää kannanmuodostusta, ja varomattomasti muotoillut ilmaisut voivat valiokunnan jäsenten sitä tarkoittamatta johtaa tulkintojen kiristymiseen.

Otan esimerkin. Perustuslakivaliokunta on useissa lausunnoissaan alleviivannut sitä, ettei perustuslaista johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn. Edelleen perustuslakivaliokunta on useasti todennut, että valtiontalouden säästötavoitteet laskusuhdanteen aikana voivat muodostaa hyväksyttävän perusteen puuttua jossain määrin myös perustuslaissa turvattujen oikeuksien tasoon. Sosiaalietuuksia voidaan siis leikata perustuslain estämättä, mikäli julkisen talouden tila sitä edellyttää.

Hyviä linjauksia, jotka eivät näyttäisi kaventavan liiaksi poliittisen päättäjän harkintamarginaalia. Mutta lain tulkinnassa piru lymyileekin yksityiskohdissa. Yllä tuli sanotuksi, että perustuslakivaliokunnan linjauksen mukaan laskusuhdanteen aikana sosiaalietuuksiin kohdistuvat leikkaukset voivat olla hyväksyttäviä. Entä jos talous on kääntynyt kasvu-uralle, mutta julkisen talouden pitkän aikavälin kantokyky on edelleen uhattuna? Tiukan linjan tulkitsija voi argumentoida, että sosiaalietuuksia ei saa leikata, koska perustuslakivaliokunta on aiemmin – ehkä vähän varomattomasti – tullut asettaneeksi etuuksiin puuttumisen edellytykseksi vallitsevan laskusuhdanteen.

Tällainen puolivahingossa tiukentuvan tulkinnan riski perustuslakivaliokunnan työssä on todellinen. Joskus se realisoituukin. Tilanne ei silti ole ollenkaan toivoton. Esimerkiksi yllä kuvattu tilanne ei ole käytännössä johtanut valiokunnan linjan kiristymiseen, vaan valiokunta on hiljattain todennut (PeVL 51 2017 vp), että myös valtiontalouden pitkäaikaiseen kantokykyyn liittyvät tekijät vaikuttavat arvioon sosiaalietuuksiin kohdistuvien leikkauksien perustuslaillisesta hyväksyttävyydestä. Noususuhdanne ei siis itsessään muodostunut esteeksi etuuksien tasoon puuttumiselle, vaikka aiemmissa lausunnoissaan perustuslakivaliokunta olikin perustellut säästöjen hyväksyttävyyttä juuri laskusuhdanteella.

Muutenkin valiokuntavetoinen perustuslain tulkinta on nähdäkseni paljon toimivampi ja kestävämpi järjestelmä kuin mitä sen kriitikot antavat ymmärtää. Perustuslakiasiantuntijat eivät ole homogeeninen joukko, vaan he ovat usein keskenään erimielisiä hallituksen esitysten perustuslainmukaisuudesta. Vähintäänkin he painottavat asioita toisistaan poiketen. Valiokunta sitten vetää asiantuntijakuulemisten päätteeksi omat johtopäätöksensä. Tässä työssä valiokunnalla on tukenaan erittäin osaava sihteeristö.

On lisäksi niin, ettei ole perustuslain vika, jos hallitus itse valmistelee esityksensä leväperäisesti. Silloin on nimenomaisesti perustuslakivaliokunnan tehtävä nostaa esille ongelmakohdat ja niiden muutostarpeet. Kulloisellakin hallituksella tulee olla laajat mahdollisuudet viedä eteenpäin vaaleissa saadun mandaattinsa mukaista politiikkaa, mutta puutteellista lainvalmistelua parlamentaarinen enemmistöasema ei oikeuta.

Onko sitten perustuslaki tai sitä tulkitseva valiokunta yhteiskunnallisten uudistusten este? Minun nähdäkseni ei ole. Todellinen este on uudistuksiin tarvittavan poliittisen tahdon puute. Poliittisen järjestelmämme päätöksentekokykyä jäytävät tosiasiassa puoluekentän pirstaloituminen, sosiaalipopulismi ja lyhytjänteinen irtopisteiden keräily, ei perustuslakivaliokunta. Jos poliitikoilla aidosti olisi halua tarpeellisten uudistusten läpiviemiseen, se kyllä onnistuisi perustuslain sitä estämättä – kunhan esitysten valmistelu toteutetaan niiden edellyttämällä huolellisuudella.